Закон – всему голова

25 февраля 2004 года

Главная задача современных представительных органов – принятие законов, регулирующих практически все стороны жизнедеятельности людей, общества и государства.

Если говорить о Российской Федерации, то законы существуют федеральные (их принимает Государственная Дума, утверждает Совет Федерации, подписывает глава государства – Президент РФ) и региональные (в Татарстане – республиканские, их принимает Государственный Совет и подписывает Президент РТ). Законы принимаются в соответствии с  компетенцией того или иного уровня власти. Федеральные законы действуют на территории всей Федерации, республиканские – только на территории Татарстана. Любой закон обязателен для исполнения. За тем, чтобы не было нарушения законов, призваны следить органы прокуратуры.

История развития российского законодательства –  в хронике основных событий.

–  Во время царствования Ивана III, в 1497 г. был издан Судебник  – первый свод законов русского централизованного государства. Судебник закреплял власть феодалов и роль государственных центральных институтов. Это было начало законодательного ограничения свободного перехода крестьян от одного владельца к другому. Прежде крестьянин мог поменять хозяина в течение двух недель в году около Юрьева дня. Вот почему день 26 ноября 1497 г. вошел в историю поговоркой «Вот тебе, бабушка, и Юрьев день».

– В 1550 г. был издан новый Судебник, который устанавливал единый порядок судопроизводства. Важно, что впервые в истории России закон провозглашался единственным источником права. Впервые вводилась ответственность за взяточничество  государственных чиновников. Судебник имел ярко выраженный продворянский характер.

–  В июне 1648 г. в Москве разразилось восстание горожан и стрельцов, направленное против взяточничества и беззаконий, творимых представителями царского двора. Толпа разгромила дома многих бояр, убила двух начальников государственных ведомств (приказов). Лидеры восставших подали молодому царю Алексею Михайловичу челобитную с просьбой созвать Земский собор и подготовить Уложенную книгу (сборник законов), чтобы «во всей земле были прекращены всякая неправда и притеснение бедных».  Царь  дал обещание созвать такой собор, который открылся уже в июле. По его решению был организован временный приказ во главе с князем Н.Одоевским для подготовки Соборного уложения. На основе прежних русских судебников, царских указов, Кормчих книг за два с половиной месяца был составлен текст нового законодательного свода.

На Земском соборе, открывшемся 1 сентября, текст Уложения читался вслух и утверждался по главам. Работа была завершена 29 января 1649 г. Все участники собора поставили свои подписи под свитком длиной более 308 м. Документ содержал 967 статей.

 Уложение представляло собой сословное законодательство, то есть исходило из принципа неравенства перед законом представителей различных общественных групп. Мера ответственности и характер наказания зависели не только от степени вины, но и от социального статуса участников судебного разбирательства. Таким образом, была завершена законодательная работа государства по созданию жесткой сословной структуры.

Впервые в  отечественном праве были тщательно проработаны разнообразные служебные процедуры,  была предложена система  мер против судебной волокиты и вымогательства. В Уложении подробно освещались вопросы уголовного права. К преступникам предлагалось применять различные карательные меры, в том числе смертную казнь и телесные (в том числе членовредительские) наказания.

Ряд глав Уложения трактовал вопросы военной службы («О стрельцах», «Указ о атаманах и казаках», «О службе всяких ратных людей Московского государства»), что можно расценить как первый в России военный закон.

Это был первый в России печатный законодательный акт: прежде законы обнародовались только устно, а фиксировались в рукописях. Во многих своих положениях Соборное уложение стало отправным пунктом развития русского права на  многие десятилетия. Оно оставалось основным правовым кодексом России до первой половины XIX века.

–  Уложение 1649 г. скоро обнаружило свои несовершенства, так что потребовалось издание дополнительных узаконений. Поэтому возникла мысль о пересмотре всего свода законов. В 1700 г. Петр II создал для этого палату об уложении, состоявшую исключительно из   служилых людей, числом 70: бояре,  окольничие, думные дворяне и дьяки.  Палата работала 3 года, составила новоуложенную книгу, написаны были даже «предисловие» и «манифест», но  затем палату закрыли. Новоуложенная  книга так и не была обнародована. В 1714 г.  была учреждена новая Комиссия, работавшая  до 1718 г. и также не давшая результатов. Потом Петр решил сочинить новое уложение на основе не только русских законов, но и шведского и датского законодательства. В 1720 г. была образована Комиссия из 3 иностранцев и 5 русских; впоследствии  число ее членов несколько раз  увеличивалось. Опять результата не было.

Предпринимались попытки создать комиссии и другими царями. При Петре II были даже объявлены выборы депутатов в Комиссию. Выборные –  по 5 человек от шляхетства, съехавшиеся к 1 января 1729 г., были отпущены по домам.

–  Следующую попытку создать полноценное законодательство предприняла Екатерина II. Торжества по случаю начала работы ее Уложенной комиссии состоялись 30 июля (по другим данным 31 июля) 1767 г. в Грановитой палате Московского Кремля. Императрица вручила собранию «Наказ», в котором содержались наставления о задачах власти, суда, сословий, роли законов, о правах и обязанностях граждан, которые легли в основу екатерининского законодательства. Во многом это были выдержки из сочинений западных просветителей, которыми зачитывалась российская правительница. «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства. Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно, – отмечалось в главе II. – Девиз депутата Уложенной комиссии – «Блаженство каждого и всех». Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех и притом очень коротко».  

 Комиссия работала как в режиме общего собрания (было проведено 204 заседания), так и в форме временных коллегиальных органов, которые кодифицировали законы, вступившие в силу после С.у. 1649 г.  В декабре  1768 г. (по некоторым данным – в январе 1769 г.) общее собрание было распущено под предлогом начала войны с Турцией, частные комиссии продолжали работать до 1773 г.

Как отмечают историки, Екатерина, взяв на вооружение политическую мысль Просвещения, предприняла попытку посадить в русскую почву зерно европейского парламентаризма, проросшее к тому времени лишь в Англии и Нидерландах. Почва оказалась совершенно не пригодной.

Интересно, что депутаты-иноверцы, не знавшие русского языка, могли выбрать себе в помощь особых «опекунов» – переводчиков. За работу в Комиссии депутатам  было установлено вознаграждение в зависимости от социального положения: дворянам платили по 400 рублей, городовым –  по 122, прочим – по 37. Депутаты навсегда избавлялись от угрозы смертной казни, пыток и телесных наказаний (своего рода депутатская неприкосновенность). За обиду, нанесенную им, полагался штраф.

–  В 1809 г. император Александр I  поручил своему статс-секретарю М.М. Сперанскому составить план преобразований, предусматривающих постепенное введение в России конституционного строя и разделение властей. Такой проект – «Введение к уложению государственных законов» –  царю был представлен. Им упразднялась сословная структура общества. Сперанский ввел понятие «политические права подданных». Участвовать в выборах могли только дворяне, имевшие более 100 душ крестьян или свыше 3 тысяч десятин обрабатываемой земли. Мелкопоместные дворяне, а также рабочие избирательных прав не имели. Народ России предлагалось разделить на три класса: дворянство, люди среднего класса и рабочие. Власть делилась на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательные органы получали выборный характер. На местах их представляли губернские, окружные и волостные думы. Высшим органом законодательной власти становилась Государственная дума, равная по статусу исполнительной и судебной власти.  Высшей исполнительной властью оставались министерства, ответственные перед Думой. Согласованием действий ветвей власти занимался Государственный совет. Он обсуждал законы до их внесения в Государственную думу.

Однако преобразования на этом этапе свелись к созданию Государственного совета.  Деятельность Сперанского вызвала серьезную критику его оппонентов. В конце концов, император отказался от своего выдвиженца. В марте 1812 г. тот был направлен в Нижний Новгород. Вершиной деятельности Сперанского стал свод законов Российской империи, составленный под явным влиянием французского Кодекса Наполеона,  однако и этот проект в Государственном совете одобрения не получил.

Говоря о «народном представлении», Сперанский определял существо верховной власти как истинное самодержавие. Единственное, на что решилась тогда верховная власть в лице первой Государственной думы, внося изменения в Основные законы, – убрала у слова «самодержавие» определение  – «неограниченное».

– Император Николай I, придя к власти, обратил особое внимание на беспорядок в законах. Вновь был призван Сперанский, который  издал Полное собрание законов Российской империи и 15-томный Свод законов Российской империи», который вышел из печати 31 марта (12 февраля) 1832 г.

– В начале XIX века был поставлен вопрос о необходимости выделения законов в особый ранг государственных нормативных документов. Была произведена кодификация накопленного нормативного материала, однако вплоть до реформ 1904-1907 гг. в России отсутствовало конституционное понятие закона. На практике соблюсти формальное разграничение между законом и устным повелением императора было чрезвычайно трудно. Нарастание в обществе требований о создании высшего органа народного представительства было не в последнюю очередь связано с осознанием пагубности беззакония, растворением законов в потоке волюнтаристских распоряжений.

Новая редакция Основных законов была утверждена Николаем II 23 апреля 1906 г. Понятие Основных законов ввел в правоведение М.Сперанский – «постоянные, непреложные законы, с которыми все другие законы должны быть сообразными». Они входили в состав Свода законов во всех его изданиях, с 1832 по 1892 гг. В них было два раздела: «О священных правах Самодержавной власти» и «Учреждение императорской фамилии». Однако на практике такие законы ничем не отличались от других и могли быть изменены даже  указом  императора.

Начиная с 1906 г. Основные законы подлежали изменению только по инициативе царя с последующим рассмотрением его предложений Думой и Государственным советом. Так Россия превратилась в конституционное государство, в котором законодательная и учредительная власть осуществляется с согласия народного представительства.

Основные законы вполне можно назвать конституцией, но этого слова тогда не употребляли. Интересно, что в 1936 г., когда принималась советская (сталинская) Конституция, она именовалась Основными Законами СССР.

– В истории Советского Союза было 5 конституций. Первая была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Советская Россия официально стала именоваться РСФСР. 6 июля 1923 г. была принята первая Конституция СССР.  Основной закон  1936 г. называли «сталинской» Конституцией или Конституцией победившего социализма. Основной закон 1977 г. (принят 7 октября) стали называть «брежневской» Конституцией. Нетрудно заметить, что основной закон меняли после того, как вносились существенные изменения в программные документы Коммунистической партии СССР.

После принятия «главного» закона следовала разработка конституций союзных и автономных республик, которые во многом дублировали Основной закон страны и походили друг на друга, как две капли воды.

Союзное законодательство формально учитывало федеративный статус государства: по предметам совместного ведения принимались Основы законодательства, которые потом конкретизировались в законах союзных  и автономных республик. При единстве принципиальных вопросов бывали и расхождения, например, время вступления в брак в республиках Средней Азии не совпадало с общепринятым.

Важным документом, который принимали Верховные Советы всех уровней, были народнохозяйственные планы. Принцип пятилетнего планирования впервые был введен в 1928 г. После попытки планировать на 7 лет вновь вернулись к «пятилеткам». Во времена перестройки народнохозяйственные планы заменили законами о бюджете, которые принимаются ежегодно.

За период с 1938 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял по своей инициативе менее 1% законов. В основном он утверждал законодательные акты, утвержденные указами Президиума Верховного Совета.

– В далекие двадцатые годы органы власти РСФСР и Татарской АССР встали перед проблемой соотношения своих правовых актов. Прежде всего, это касалось повседневной нормотворческой деятельности отраслевых наркоматов. Так называемые объединенные наркоматы РСФСР не могли приостанавливать акты одноименных наркоматов АТССР (так в то время называлась наша республика), когда эти акты основывались на точных предписаниях ЦИК и СНК Татарии. В свою очередь распоряжения объединенных наркоматов РСФСР могли приостанавливаться, с уведомлением соответствующего органа центральной власти, правительством Татарии, если противоречили законам СССР, РСФСР и нашей республики или если проведение их в жизнь угрожало расстройством ее  хозяйственной и политической жизни.

1 марта 1923 г. было принято постановление ЦИК и СНК АТССР, согласно которому все ведомства автономной республики не позже, чем через два дня после получения акта РСФСР обязывались представить его на рассмотрение высших органов республики, а если требовались изменения, вызываемые национальными, бытовыми, экономическими или другими условиями АТССР, то в тот же срок разрабатывался проект декрета или постановления в измененной редакции. С тех пор в течение ряда лет практически по всем затрагивавшим Татарию актам ВЦИК и СНК РСФСР принимались постановления ТатЦИК и СНК республики. При этом тексты актов РСФСР, которые на территории республики вводились актами АТССР, нередко подписывались руководителями ЦИК и СНК Татарской республики непосредственно.

Некоторые наиболее важные акты РСФСР готовились с учетом поправок, представленных высшими органами Татарии.  Например, Земельный кодекс РСФСР был принят с поправками, внесенными республикой, и лишь 27 апреля 1923 г. ЦИК АТССР опубликовал его посредством собственного акта «для сведения, руководства и неуклонного исполнения... с изменениями в целях приспособления его к особым условиям Татарской Социалистической Советской республики». Такой же порядок имел место при издании Гражданского процессуального, Лесного кодексов и главы Х Уголовного кодекса РСФСР в 1923-1928 гг.

В тридцатые годы законодательство автономий,  в том числе Татарии, стало выступать как нечто производное от законов СССР и РСФСР. Почти исчезла практика внесения в акты РСФСР корректив, учитывающих особенности республик, и такое положение сохранялось до провозглашения государственного суверенитета Республики Татарстан в августе 1990 г.

  Конституция РТ, принятая в 1992 г., установила статус Татарстана в свете международного права – как государства с присущими ему международно-правовыми признаками. Конституция РФ, принятая в 1993 г., назвала республики государствами, однако четко их статус не определила. Между двумя основными законами возникли противоречия. Договор 1994 г. их устранил, конкретизировав законодательные полномочия Татарстана. В соответствие со своей компетенцией Верховный, а потом Государственный Совет создали цельную систему республиканского законодательства.

Выстраивание вертикали власти в Российской Федерации, начатое в последние годы, потребовало приведения практически всех законов республики в соответствие с федеральным законодательством. Была принята новая редакция Конституции РТ. Татарстану пришлось отказаться от многих законов, которые сыграли важную роль в жизни республики. Депутаты это делали сами или по решениям  судебных инстанций.

До сих пор полномочия федерального центра и субъектов должным образом не отрегулированы. Государственная Дума  ФС РФ все чаще принимает законы прямого действия, пространства для законотворческой работы субъектов Федерации фактически не остается. Гармонизация российского законодательства превратилась в унификацию.

Каким будет законодательство в новейшей России? – сказать сегодня трудно. Это во многом определяется не желаниями законодательных органов и депутатов, а вектором развития страны, направление которого теперь четко задается, как много лет назад, из Москвы. Депутатам нового Государственного Совета полезно тщательно изучить многолетний опыт взаимодействия с московскими законодателями, черпая из него все, что поможет защитить интересы республики и ее многонационального народа на новом историческом этапе.

Над хроникой работали Рудольф КЛИМОВ и Любовь АГЕЕВА

Использованы книги:

Государственная дума Российской империи (М., 1998), История Отечества. Энциклопедический словарь (М., 1999), История России с древнейших времен до конца XVII века (М., 2000), Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей. Хрестоматия (М., 2003), Современная политическая история России, (М., 1997), Титулы, чины, награды (М., 2003),  У истоков российского парламентаризма (СПб, 2003), Энциклопедия русской истории (М., 2002), Энциклопедия российской монархии (Екатеринбург, 2002), «Республика Татарстан: новейшая история» (Казань, 2002)  и др.

«Казанские истории», №3-4, 2004 год