История представительной власти в России

25 февраля 2004 года

История дореволюционной России – это история монаршьей власти. Вся власть была от царя, а лучше сказать – от Бога. Именно так полагали сам царь и его подданные. Царская воля была единственным законом. Царь судил и миловал. Он решал за всех подданных, как им жить, во что верить, в каком платье ходить.

Но, как утверждают историки и политологи, и в истории феодальной монархии были периоды представительной демократии. Рядом с монархом на разных этапах российской государственности находись люди, с которыми он держал совет.

Это не было народное представительство в том понимании, которое мы вкладываем в это понятие сейчас. Право советовать руководителю государства – княжества или империи – давал сословный статус советчика. Со временем появились официальные законосовещательные органы, что свидетельствовало о разделении властей. Однако царь еще долго сохранял высшую законодательную власть.

Три попытки принять конституционные проекты окончились неудачей: восстание декабристов 1825 г. похоронило реформы Александра I, восстание в Царстве Польском (1815) смело польскую Конституцию, дарованную Россией, а вместе с ней и опыт парламентаризма, который пригодился бы самой России, убийство Александра II в день утверждения им проекта преобразования Государственного совета, на 30 лет отодвинуло конституционные преобразования. Лишь дыхание революционной эпохи заставило Николая  II пойти на некоторые меры по созданию конституционного строя в России. Однако конституционные преобразования, проводимые в экстремальных условиях, заранее были обречены на неуспех. Лишь в XX  веке в России наступила эпоха подлинного народного представительства. Но этот опыт оказался также многотруден и неоднозначен. В нем есть все: и лозунг «Вся власть Советам», и расстрел здания парламента.

Хроника истории представительной власти, которую мы предлагаем вниманию читателей, вобрала важнейшие события на этом пути.

– Первый этап сословного представительства связан с существованием Боярской думы.  В период феодальной раздробленности Руси Б.д. являлась феодальной курией (советом феодалов) сеньора – великого князя с его вассалами, имевшими определенные политические полномочия. В X в. в Б.д. входили бояре – высшие служилые люди или свободные землевладельцы. Старцы или старейшины составляли вторую половину. Со времени принятия христианства подле князя появляются новые советники – епископы. Когда возникал вопрос, выходивший из ряда обычных дел княжеского управления, советниками князя становились еще старцы градские. С 1547 г. Б.д. существовала уже при царе.

 С конца XV в. Б.д. превратилась в постоянный совещательный орган при верховной власти. Она обсуждала все вопросы обычно вместе с правителем. Решение ее в таких случаях начиналось формулой: «Царь указал и бояре приговорили». Некоторые вопросы царь решал без Б.д., другие Б.д. решала без царя, по его поручению («бояре приговорили»), но такие решения утверждались царем. Иногда царь совещался с Ближней Думой, которая приобрела особенно большое значение во 2-й половине XVII в. (Б.д. была слишком громоздкой по составу).  Если князь не советовался со своими боярами, летописец XII в. отмечал это как признак недоброго царя. Бояре считали себя вправе отказать князю в своем содействии, если дело было задумано без их ведома, а князя, действовавшего без бояр, общество встречало с недоверием.

 Волей царя выбирался «конюший боярин», затем по старшинству за ним следовали «ближние», или «комнатные» бояре. Интересно, что все, даже знатнейшие по происхождению феодалы, должны были начинать службу с низших чинов «московского списка» (по крайней мере, со стольников). Боярство могло быть пожаловано по воле государя любому человеку, скажем, в виде награды за выдающиеся военные заслуги (Волконские) или дипломатические успехи (Ордины-Нащокины). В начале XVI в. Иван Грозный, стремясь ослабить бояр, начал вводить в Б.д. людей «худородных», которые получали титул думных дворян. Это были выдающиеся военные специалисты, генералы, особо отличившиеся приказные деятели.

Дьяки не были членами Б.д., хотя право голоса на заседаниях имели. Были, например, посольские дьяки. Интересно, что в Б.д. времен Ивана Грозного был специальный дьяк по делам бывшего Казанского ханства.

Со второй половины XVII в. состав Б.д. постоянно сокращался, уменьшалось и ее влияние на дела в государстве. С появлением Земского собора Б.д. стала его составной частью. Она умерла естественным путем: царь Петр I не назначал новых членов взамен умерших. Окончательно Б.д. была упразднена в 1711 г., после образования Сената.

–  В XVI-XVII вв. сословно-представительными учреждениями России были Земские соборы. Их появление связано с ослаблением княжеско-боярской аристократии, ростом политического значения дворянства. З.с. созывались царем для обсуждения важнейших общегосударственных задач. На них присутствовало до 800 депутатов. Соборы вводили новые налоги, отменяли старые.

Важное значение имел З.с. 1550 г., первый собор единого Русского государства, который выработал целый ряд законодательных мер, способствовавших укреплению самодержавия. Он изменил систему управления в стране: часть полномочий были переданы на места, наместников и волостителей заменили выборными должностными лицами. С XVII века посланцев  в З.с. выбирали по сословному принципу. В 1882 г. проект дипломата Н.П.Игнатьева собрать  З.с., чтобы укрепить авторитет Александра III, стоил ему политической карьеры.

Присутствие на заседаниях было обязанностью, а не правом. Некоторые соборы заседали часами, другие – днями, но были и многомесячные заседания. А Собор 1613 г. длился целых три года.

– Правительствующий Сенат – так назывался высший орган управления на следующем этапе истории России. Он имел законосовещательный характер. Учрежден указом Великого Петра 22 февраля 1711 г. Первоначально функционировал как временный коллегиальный орган для управления страной в отсутствие царя. В это время С. мог даже принимать законы.

 После смерти Петра I значение С. падает. В 1741 г. Анна Иоанновна сделала попытку возродить С., но при Елизавете Петровне функции его опять ограничиваются (1756). При Екатерине II, в 1763 г., вновь произведена реформа С., но с созданием министерств (1802) деятельность этого органа власти была ограничена чисто судебно-апелляционными функциями.

–  1 (13) января 1810 г. по предложению М.М.Сперанского был учрежден Государственный совет, который рассматривал законопроекты перед их утверждением императором. Законодательной инициативой Г.с. поначалу не обладал. Членов Г.с. назначал царь из числа высших сановников. Министры входили в  Г.с. по должности.

В 1843 г. Николай I изъял из ведения Г.с. военные законы, решал него и другие дела. В 1863 г. было задумано создать при Г.с. «съезд государственных гласных» из 150-200 человек, которые избирались бы от губернских земств и крупнейших городов. На 4 марта 1881 г.  было назначено заседание Совета министров для последнего обсуждения проекта реформы, который был уже утвержден Александром II – за несколько часов до его трагической гибели 1 марта.

К 1905 г. Г.с. представлял собой весьма возрастное собрание, «архив государственной мудрости», по меткому замечанию современника. С 1906 г., после появления Государственной думы, роль Г.с.  возрастает. К тому времени половина его членов была уже избранной.  В феврале 1906 г. Николай II преобразовал Г.с. во вторую законодательную палату с правом вето на решения Г.д.

–  После революционных событий 1905 г. появилась первая Государственная дума. О ее создании было объявлено в манифесте Николая  II от 6 августа. Общее число членов первой Г.д. было определено в 524 человека.

Сначала на обсуждение был вынесен проект «Государевой Думы», или «Булыгинской думы», но он встретил серьезную критику. Во-первых, за то, что предусматривал только центральную структуру представительной власти. Во-вторых,  Дума по предлагаемой модели не имела права принимать законы – только разрабатывать и обсуждать. Император оказался в центре острой политической дискуссии. В манифесте от 17 октября  1905 г.  «воля»  императора была обозначена как стремление «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».

Дума рассматривала законопроекты, затем они обсуждались Г.с. и утверждались царем. Ее главой выбирался представитель партии, получившей на выборах наибольшее число депутатских мест.

Первая Г.д. работала с 27 апреля 1906 г. всего одну сессию. За это время депутаты вступили в жесткую конфронтацию с исполнительной властью, потребовав отставки правительства. Дум приняла единственный закон. Не видя перспектив умиротворения народных избранников, царь распустил Думу. Манифест о роспуске  был опубликован 9 июля 1906 г. 

Вторая Г.д. работала с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Ее назвали «Думой народного гнева». Из двухсот с лишним сотен законопроектов, внесенных ведомствами, Г.д. сумела рассмотреть только 31, 6 отклонила. Центральным вопросом для противоречий с исполнительной властью оставался аграрный. Г.д. тоже была распущена.

Третья Г.д.  избиралась по новым правилам:  было сокращено число депутатов до 442, уменьшилось число выборщиков, перераспределены пропорции между куриями – землевладельцы увеличили свое представительство в полтора раза, а крестьян стало меньше. Представительство окраин сократилось со 105 до 32 депутатов. Эта Дума проработала весь созыв – с 1 ноября 1907 г. до 9 июня 1909 г., приняв законы о реформе, внесенные правительством кабинета П.А.Столыпина, законы о местном суде, о крестьянском землевладении, о страховании рабочих, ряд актов об организации самой Думы, нормализовав бюджетный процесс.   

Деятельность четвертой Г.д. – с 15 ноября 1912 г. по 25 февраля 1917 г. – проходила в условиях первой мировой войны и внутреннего кризиса, завершившегося Февральской революцией. До октября 1917 г. Дума существовала уже формально. 6(19) октября Временное правительство распустило и Государственную думу, и Государственный Совет.

Учредительное собрание было создано в 1917 г. на основе всеобщего избирательного права. Лозунг У.с. поддерживали все – большевики, меньшевики, кадеты, эсеры и др. партии. Созыв У.с. считался главной задачей Временного правительства.

На выборах, которые проходили в конце 1917-начале 1918 гг., за партию эсеров проголосовало ок. 59% избирателей, за большевиков – 25%, за кадетов – 5%, за меньшевиков – ок. 3%. Всего было  избрано 715 депутатов. Первое заседание У.с. началось 5 (18) января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Явились 410 депутатов, среди которых преобладали эсеры-центристы. У.с. отказалось принять ультимативное требование большевиков о признании декретов двух съездов Советов и было разогнано в 5-м часу утра 6 января. В ночь на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске У.с.

–  Следующим этапом в истории представительной власти стали советы. После Февральской революции  каждая политическая партий предлагала свой вариант будущего государственного устройства страны, но, пожалуй, самый радикальный путь политического преобразования в стране отстаивала РСДРП(б). Лидер партии большевиков В.И.Ленин выдвинул идею диктатуры пролетариата. Новая власть воплотилась в виде советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Их прообразом стал Совет рабочих уполномоченных (депутатов), созданный для проведения стачки иваново-вознесенских рабочих в мае 1905 г.  С конца января 1918 г., после создания объединенных советов, органы представительной власти стали называться советами депутатов трудящихся. С 1977 г. –  советы народных депутатов. До сих пор  вопреки законам русского языка  слово  «Совет» писалось с прописной буквы даже во множественном числе.

Советы были на всех уровнях власти: Верховные – СССР, союзных, включая РСФСР, республик, автономий, а также городские, районные, сельские и поселковые. В главном органе представительной власти страны были две палаты:  Совет Союза и Совет Национальностей. В советах были представлены все слои населения, мужчины и женщины, люди разных национальностей. В советы всех уровней было принято избирать героев труда – рабочих и колхозников, ученых, деятелей культуры. Тем не менее, Верховный Совет СССР нельзя назвать парламентом. Его роль в стране во многом была формальной. Главные решения принимались Политбюро ЦК КПСС. То же самое было на местах.  

–  Новым этапом развития представительной власти стала перестройка. На 19-й партийной конференции была принята реформа политической системы: свободные выборы, усиление роли советов, возглавить которые было рекомендовано партийным лидерам. Было также принято решение избрать съезды народных депутатов – союзный и республиканские (в союзных республиках). 26 марта 1989 г. впервые на альтернативной основе при большой активности избирателей состоялись выборы депутатов союзного Съезда. Часть депутатов избиралась в одномандатных округах, 780 человек представляли общественные организации, в том числе КПСС. Всего было 2250 депутатов. Первое заседание Съезда началось 25 мая 1989 г. Из народных депутатов съезда был избран Верховный Совет (554 человека). Это было некое подобие двухпалатного парламента.

В марте 1990 г. проходили выборы народных депутатов съездов союзных республик и местных советов. Опять же при большой активности избирателей. К 1990 г. в ТАССР было свыше четырех тысяч общественных организаций, отражавших широкий спектр общественных интересов, а потому в новые советы были избраны депутаты с разными политическими взглядами. Первый Съезд народных депутатов РСФСР работал с 16 мая по 22 июня 1990 г.

Реформа стала реальным шагом к народной демократии. Однако далее последовали события, которые помешали эволюционному развитию страны: ГКЧП, развал Советского Союза... Затем представительная власть Российской Федерации не нашла общего языка с властью исполнительной. После расстрела Верховного Совета РФ в октябре 1993 г. Президент Б.Ельцин принял ряд решений, которые повлекли за собой отмену советской системы представительной власти. Съезд народных депутатов упразднялся. Россия вновь вернулась к думской системе. С тех пор парламент  Российской Федерации – Федеральное собрание –  имеет две палаты – Совет Федерации (верхняя палата) и Государственную Думу (нижняя палата).

–  Государственная Дума Российской Федерации  впервые была избрана в декабре 1993 г. в составе 450 депутатов. Впервые в истории страны половину депутатов избиратели выбрали по партийным спискам. Одновременно проходили выборы в С.Ф. В Татарстане эти выборы были признаны не действительными: в голосовании участвовало только 13,83% избирателей. Депутатов избрали в ходе повторных выборов. 11 января 1994 г. состоялось первое совместное заседание вновь избранного двухпалатного парламента РФ.

Следующие выборы в Г.Д. проходили в декабре 1995 г., потом – в декабре 1999 г. Последние состоялись в декабре 2003 г. Республику Татарстан в Думе последнего созыва представляют в основном посланцы регионального отделения партии «Единая Россия». Депутат Олег Морозов избран заместителем Председателя нижней палаты.

 С.Ф. со временем видоизменял свои функции и порядок избрания членов, которых  иногда называют сенаторами. Члены первого состава  С.Ф. избирались населением,   второй состав был назначаемым: каждый регион представляли два главных человека – от законодательной и исполнительной власти. Сегодня С.Ф. формируется из назначенцев: половина палаты – от руководителей республик, краев и областей, вторая – от законодательных собраний. Татарстан в С.Ф. представляют два профессора: Фильза Хамидуллин (от Президента РТ) и Ирина Ларочкина (от Государственного Совета РТ).

Если раньше единство власти начиналось с единства названий государственных органов, в том числе представительных, то в годы преобразований последних десятилетий XX  века на карте России – многоцветье.  В большинстве субъектов РФ Дума – законодательная и даже государственная (в трех субъектах РФ), есть Совет народных депутатов (в двух субъектах РФ), законодательное или представительное собрание.

Представительная власть в регионах долгое время имела разный объем полномочий. В рамках выстраивания единой вертикали власти в стране уровень компетенции представительной власти стал единым. Теперь порядок образования и деятельности региональных органов  власти определяется федеральным законом. У региональной власти тоже есть полномочия, но не по кардинальным вопросам. Так что многоцветья становится все меньше и меньше.

 Хронику подготовили Любовь АГЕЕВА и Рудольф КЛИМОВ