Слышат ли нас в Москве?

20 февраля 2006 года

Наш собеседник – кандидат юридических наук, начальник Правового управления Аппарата Государственного Совета РТ Шакир Шахмедович Ягудин. Без участия юристов не принимается ни один закон, ни одно постановление парламента. Но сегодня мы решили сделать темой разговора проблему, вынесенную в заголовок.

Активная многолетняя кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, которая затронула и Татарстан, не может не вызвать у рядового избирателя вопрос: разве раньше между парламентами не было никакой связи? Можно ли сказать, что теперь все будет в порядке? Какие существуют механизмы, чтобы в Москве узнали о том, что думают в Государственном Совете Татарстана по тому или иному проекту федерального закона? Или они сваливаются на депутатов так же, как на избирателей – как снег на голову? Существуют и другие вопросы.

– Давайте начнем по порядку. Прежде всего, по процедуре. Она есть, четко прописана в федеральном законодательстве. Отмечу самые важные положения.

Первое. Государственный Совет РТ, имея право законодательной инициативы, как любой другой региональный парламент, может внести в Государственную Думу Федерального Собрания проект федерального закона. Так, в 1999-2004 годах мы 11 раз воспользовались этим правом, инициируя принятие поправок к законам о рекламе (реклама табака и табачных изделий), о ветеранах (о присвоении звания «Ветеран труда» лицам, награжденным государственными наградами субъектов РФ), о занятости населения, о свободе совести и религиозных объединениях, о плате за землю (о предоставлении субъектам РФ права самостоятельно производить распределение доли земельного налога между бюджетами субъекта РФ и местными бюджетами), о предоставлении льгот по оплате услуг связи и другим.

Конечно, не все из законодательных инициатив, внесенных Государственным Советом, стали федеральными законами. Наши поправки к федеральному закону об обороне закрепляли право решения об использовании Вооруженных Сил в случае конфликтов внутри России за Советом Федерации – они вошли в федеральный закон.

Госсовет поддержал законодательную инициативу народного депутата А.Колесника и предложил Государственной Думе поправки к проекту федерального закона «Об уничтожении химического оружия», народного депутата Ф.Шайдуллина – о внесении графы «национальность» в свидетельство о рождении.

В 1999 году в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу были внесены проекты двух федеральных законов. Один из них – о внесении дополнения в статью 24 закона РФ «О воинской обязанности и военной службе» – в случае принятия позволил бы единственным сыновьям фермеров получить отсрочку от призыва.

Практическая реализация права законодательной инициативы сопровождается многочисленными проблемами объективного и субъективного характера. К сожалению, региональные проекты федеральных законов зачастую отклоняются исключительно по формальным обстоятельствам. Но даже если проекты выносятся на заседание Думы, они не всегда встречают поддержку депутатского корпуса. И дело не только в том, что законодательные инициативы регионов носят достаточно частный характер, что недостаточно высок уровень их технико-юридической проработки или не отработана технология «сопровождения» инициатив по всем стадиям законодательного процесса, как указывается в заключениях профильных комитетов Думы.

Причины этой проблемы кроются глубже и обусловлены они несовершенством как регламентных норм нижней палаты, так и отсутствием механизма согласования позиций и интересов Федерации и ее субъектов.

Второе. Важной проблемой, снижающей эффективность законодательных инициатив, по-прежнему является отсутствие у субъектов Федерации реальной возможности влиять на их прохождение по соответствующим стадиям законотворческого процесса. Порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения определен законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.4). Однако он не позволяет в достаточной степени учитывать позицию каждого регионального органа государственной власти по концептуальным положениям законопроектов.

Уже несколько лет идут разговоры о том, что надо его изменить – и ничего не меняется. Речь, в частности, идет о сроках, предоставленных субъектам права законодательной инициативы для внесения своих отзывов, поправок по проектам федеральных законов. Согласно упомянутому закону, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти для представления ими в Думу в 30-дневный срок отзывов. Законопроекты, принятые в первом чтении, направляются в региональные парламенты для представления в Думу поправок к ним – тоже в 30-дневный срок. До истечения этого срока их рассмотрение во втором чтении не допускается. Однако редко когда Государственная Дума соблюдает это требование.

Документы приходят в регионы с большим опозданием. Бывает, день в день к сроку возврата в Думу или даже после него. Наглядным примером может служить законодательная процедура по федеральному закону №122-ФЗ от 22 августа 2004 гoда «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гoсударственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 31 мая законопроект внесен в Государственную Думу; 2 июля – принят в I чтении; 3 августа – принят во II чтении; 5 августа – принят в окончательной редакции, 22 августа подписан Президентом РФ. То есть вся процедура принятия закона заняла меньше трех месяцев.

Многие субъекты Федерации внесли и продолжают вносить в Государственную Думу законодательные инициативы и обращения по вопросу об увеличении этого срока до 45 или 60 дней, но они не находят понимания и поддержки у федерального законодателя.

– Как вам кажется: это чисто процедурный вопрос или все это не случайно – мнение с мест мало кого в Москве интересует?

– А как по-другому можно объяснить случаи, когда закон принимается, хотя против него высказалось большинство субъектов Федерации. При этом не создавали согласительную комиссию, что является прямым нарушением статьи 26.4 федерального закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Такую комиссию Дума должна создать в том случае, если против принятия такого законопроекта высказалось более одной трети субъектов.

На сегодняшний день отсутствует механизм проведения согласительных процедур, который способствовал бы сбалансированности интересов и выработке решения с учетом специфики особенностей регионов, приемлемый как для федерального центра, так и для субъектов.

В Конституции РФ записано, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Но если это совместное ведение, то нужно совместно и разрабатывать такие законы. Но реально действующего такого механизма в России на сегодняшний день нет. Как следствие, нормы федеральных законов, принятые по предметам совместного ведения, зачастую не учитывают федеративного устройства России, чрезмерно и детально регламентируют вопросы жизнедеятельности субъектов Российской Федерации, содержат много императивных норм, тем самым противоречат федеральной Конституции.

Федеральные законы, особенно принимаемые в последние годы, под предлогом выстраивания в стране «вертикали власти» ограничивают и сводят на нет полномочия регионов в регулировании вопросов, находящихся, согласно Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в связи с внесением изменений в Водный кодекс Российской Федерации субъекты лишены собственности на водные объекты, у них теперь нет полномочий в области использования и охраны водных объектов. Данные изменения входят в противоречие с пунктом в) части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Основным недостатком Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что он детально регламентирует конкретный, практически исчерпывающий порядок территориальной организации и другие вопросы местного самоуправления. Между тем федеральный закон должен устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления. Фактически унитарный характер норм этого закона не учитывает положений статьи 72 Конституции РФ, устанавливающей, что даже совместное ведение органов государственной власти Федерации и ее субъектов ограничивается только установлением общих принципов организации местного самоуправления.

По существу регионы отстранены от участия в определении правовой политики в области местного самоуправления, которая должна базироваться на конкретных региональных условиях, исторических и местных традициях. Четкий и конкретный перечень полномочий органов государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления в статье 6 упомянутого федерального закона отсутствует, а предлагаемый перечень полномочий явно недостаточен.

– Наверное, болезненнее всего подобные факты ощущаются в экономической сфере. Особенно в Татарстане, где долгое время отношения с федеральным центром строились с учетом двустороннего договора и соответствующих соглашений.

– Конечно. Ведь основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, при этом наблюдается резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах бюджетного федерализма. Это проявляется, например, в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней, в активном использовании модели распределения налоговых доходов, жестко привязывающей бюджеты субъектов федерации и местных самоуправлений к федеральному бюджету.

Согласно пункту «и» статьи 72 и части 3 статьи 75 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в России находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что предметом исключительного ведения РФ являются только федеральные налоги и сборы и федеральный бюджет. Региональные налоги и сборы и региональные бюджеты не отнесены к ведению Федерации, не находятся в совместном ведении, а следовательно, являются предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Это по Конституции. Мы надеялись, что это найдет подтверждение в Бюджетном и Налоговом кодексах. Однако они еще больше ограничили бюджетно-налоговые права субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Такие элементы налогообложения по региональным налогам, как объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, порядок исчисления налога определяются федеральным законодательством. Бюджетный кодекс РФ настолько чрезмерно детально регламентирует вопросы бюджетных правоотношений, не выдерживая конституционного принципа самостоятельности бюджетов, что субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления остается реально самостоятельно определять лишь один вопрос – процедуру рассмотрения и утверждения собственных бюджетов.

Бюджетный кодекс с учетом изменений закрепил распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации на постоянной основе, ликвидировав практику такого расщепления налогов ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом на федеральном уровне концентрируются самые значительные и собираемые налоги. Например, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, зачисляемый в бюджеты субъектов РФ, составляет теперь 5% от суммы налога, тогда как этот показатель до 2002 года составлял 40%, в 2002 и 2003 году – 20%, в 2004 году – 14,4%.

Таким образом, Налоговый и Бюджетный кодексы нуждаются в изменениях, направленных на децентрализацию бюджетно-налоговых полномочий: необходим пересмотр перечня федеральных, региональных и местных налогов в сторону сокращения федеральных и увеличения последних; целесообразно расширить полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении региональных и местных налогов, а именно: предоставить право указанным органам устанавливать все элементы налогообложения по указанным налогам.

Также целесообразно отказаться от детального регулирования бюджетных правоотношений. Перечень таких негативных для субъектов Российской Федерации фактов можно было бы продолжить.

– Когда в спешном порядке Татарстан заставляли, порой через суд, вносить изменения в республиканские законы, депутаты обращали внимание работников прокуратуры и суда, что вскоре опять придется возвращаться ко многим законам, поскольку Государственная Дума тоже меняла федеральное законодательство. Теперь, когда Центр передает опять на места некоторые полномочия, пошла вторая волна законотворчества?

– Правовое управление подготовило служебную записку для руководства Государственного Совета о том, какие изменения придется вносить в республиканские законы. Причем, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вся эта работа должна быть проведена в трехмесячный срок, т.е. в срочном порядке.

Изменения, вносимые статьями 5, 7, 19, 21 и 27 Федерального закона №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и федеральные законы «О животном мире», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране окружающей среды», направлены на расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в указанных сферах, в связи с чем, возникает необходимость внесения соответствующих изменений и в республиканские законы.

Статьи 10 и 20 этого закона, вносящие изменения в федеральные законы «Об экологической экспертизе» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», возвращают возможность принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектам Федерации в указанных сферах. Данные полномочия были исключены федеральным законом №122-ФЗ, в связи с чем были признаны утратившими силу законы РТ «Об экологической экспертизе» и «О санитарно-эпидемической безопасности населения». Теперь придется работать над ними заново.

Еще одна проблема связана с тем, что федеральный законодатель не учитывает положительный опыт субъектов федерации в осуществлении собственного правотворчества. Более того, не учитывает статус субъектов, как это имело место в прежнем российском законодательстве. В настоящее время федеральный законодатель при принятии федеральных законов уравнивает статус всех субъектов федерации, но конституционно устанавливаемый принцип равноправия субъектов Российской Федерации ни в коем случае не означает их фактического равенства и выравнивания.

Подытоживая, можно сказать, что в практике федерального законодательства последних лет в отношении субъектов Российской Федерации, в том числе и республик, прослеживаются тенденции отхода от федеральной Конституции, свертывания федеративных начал.

«Казанские истории», №1-6, 2006 год